未来城市:澳门法院裁可拒单程证 香港呢

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每日最多可有一百五十个持单程证人士来港定居,在刚过去的流感高峰期有团体指新移民加重了公营医疗服务的负担,并发起游行。

上月底,民主派议员在立法会大会上口头质询保安局,询问当局会否研究削减单程证名额,以及政府逐步取回审批单程证的权力,

但保安局长李家超表示无意改变。另边厢,澳门法院在去年11月的一宗判决中确认,单程证只是获得居留权的必要条件,非充分条件。

澳门政府有权审查和拒绝单程证人士在澳门居留。实际上,港澳《基本法》有关内地人移居香港的条文相近,

港大法律学院教授陈文敏认为港府亦可享单程证的二次审批权,而毋须经过立法程序。

裁决

单程证非居留许可充分条件

一名持单程证的女子因被揭发假结婚,在2017年被治安警察局局长宣告她的单程证无效。女子不服决定,向澳门中级法院上诉,认为治安警察局违反澳门基本法第22条及《中葡联合声明》附件一第9条的规定。理据是内地公安对单程证有最终审批权,澳门当局根本或从来没有审批权,同样也不具备废止权。去年11月,法院在第1016/2017号案的判决,宣告女子败诉。判辞指持有单程证仅仅是在澳门取得居留许可的前提和必要条件,但不是充分条件。

条文

政府有权限义务审查居留许可

按照澳门基本法第2条明文确立的高度自治原则,以及《行政程序法典》(规範公共行政机关)第1章第3条第1款规定的合法性原则,「公共行政当局机关之活动,应遵从法律及法且在该机关获赋予之权力範围内进行,并应符合将该等权力赋予该机关所拟达致之目的。」澳门特首或其授权机关有权限,亦有义务审查居留许可申请人是否符合「第4/2003号法律」《入境、逗留及居留许可制度的一般原则》第9条与第10条订立的前提与要件,从而有权否决或废止居留许可。这意味着中国内地发出单程证后,澳门政府拥有二次审批权,有权拒绝让某些单程证人士在澳门居留或成为澳门居民。

拒批居留 法定6考虑因素

港澳基本法22条就内地人居留的条文相近,不同的是澳门《中葡联合声明》附件一第9条列明:「对中国其他地区的居民进入澳门特别行政区,将採取适当办法加以管理。」而据行政程序法典第三条第一款规定的合法性原则。特首在批给澳门居留许可时应考虑6个因素,包括申请人有没有刑事犯罪前科、利害关係人的维生资源(即经济状况)、居澳目的、利害关係人在澳门从事的职业、与澳门居民的亲属关係以及人道理由,尤其在其他国家或地区缺乏生存条件或家庭辅助。

两地现况澳门议员料拒绝比率「都几高」

民主派团体「新澳门学社」理事黄健朗早前撰文说据他手上的资料,曾经有数十宗单程证申请被否决。澳门特首或其授权的治安警察局可按以上因素拒绝单程证人士居澳。澳门立法会直选议员林玉凤指出,治安警察局没有公布单程证申请被拒绝的数字,不过澳门经常有这一类打居留权和身分证的官司,反证拒绝居留的比率「都几高」。「不过,澳门对这类官司没太大迴响,因为中央批出居澳的单程证没香港多,只是每月最多700人。而且对单程证的讨论是季节性的,只有申请经屋(公营房屋)时才会出现新移民争福利的争议。」

港去年平均每日115人

惯称单程证的中华人民共和国前往港澳通行证,自1982年在香港实施配额制,自此由中央全权控制审批和签发,由最初每日配额75个,1995年增至现时每日150个。据统计处数字,2018年底香港整体人口748万,较2017年底增加6.9万。新增人口主要靠单程证人士,过去一年有4.2万名单程证人士来港,即平均每日115人。

法定有权与政治现实

陈文敏指出,香港基本法第154条写有:「对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境,香港特别行政区政府可实行出入境管制。 」他指出,基本法和《入境条例》都说明港府有权决定谁入境。那是不是代表我们可以诉诸法院,中央不让香港控制单程证审批权是违反基本法?陈文敏摇头:「基本法说你有审批权,但无说你不能放弃,因此在政治现实上争拗有一定困难。」

陈文敏指出这个困局完全基于历史原因,「你看到香港过去百年历史,每次中国有动乱,香港人口就会增加,早自1851年太平天国开始,到辛亥革命、日本侵华、文革又一堆人下来,香港基本上是中门大开的」。直至1974年实施抵垒政策、1980年改为即捕即解,却在社会上引起好大迴响,因为意味着很多中港家庭再没有合法途径团聚。「因此港英政府同意了这个单程证的配额制度,来换取取消抵垒政策,当时来说是一个compromise(妥协)。 因为英国那时候并不想得罪中国,就算是在麦理浩时代,英国和内地的关係仍然好微妙的。」

他续说,既然九七回归前港英政府没有要求审批权,回归后香港更加无牙力取回审批权。相反,澳门地细、经济不发达,故较少内地人偷渡到澳门,因此可以到1999年澳门回归时才重新处理单程证安排。

经济审查与「低端人口」

陈文敏表示回归翌年,社会热烈讨论应否重夺审批权,「因为香港开始做人口调查,发觉死啦,香港现在人口结构不够多元,然后发觉我们的人口政策和我们的入境政策,是无偈倾的」。他支持港府收回单程证审批权,「全世界不会有一个入境的地方是没有权决定什幺人入来。香港不能决定让什幺人进来,最终输入了一班低技术、低知识劳工,而人口配额已经被用完,人口增长一直不能够配合经济发展」。不过,他说内地似乎不想放权,同时港府从没认真争取。「港府感觉是不紧要吧,你要哪些人就弄一个优才、专才计划进来,就不需要去触碰那150人。但单程证一日150人,一年就4万几,10年50万不停下来,你不控制那裏其实好大问题。」而制度实施37年来,香港取回审批权毫无寸进,唯一改变就是内地计分方法,例如小童分数,几多岁以下会高些。

既然说不动中央,那香港是否可以仿照澳门设立二次审批权?公民党党魁杨岳桥年初动议检讨单程证政策时,就指出设立双重审批机制的目的有三,包括核实申请者与香港居民家属的亲属关係真确无误、申请者无不良纪录(如案底,不包括政治检控)、香港家属有足够经济能力,方放行。

陈文敏则认为这必然产生不公平,「要拒绝那些经济环境差的人避免抢社会资源,但当我们批评北京这样刬除低端人口,我们又做同样的东西,如何justify?」他又引述自己在2013年协助62岁新移民妇人孔允明争取领综援时的数据指出,单程证人士只佔综援申领人数的14.5%,因此认为社会指摘他们是社会负担有失公允,成见甚深。「其实社会福利综援申领人数的增加是因为香港人懒了,但他们接受不到(事实)」。至于,有案底者来港犯案的忧虑,他则反驳「其实大多数来港犯案的内地人都是持双程证和旅客visa,单程证人士是代罪羔羊」。他顿一顿后说:「其实取得二次审批权,对香港人口结构帮助有几大?其实无人知。」而他确信经单程证制度来港的人大多数是为家庭团聚。

香港人口过多?还是人口老化?

那要如何解决单程证的争议?陈文敏认为方法有三,首先是减少配额,第二是收回单程证审批权,最后亦是最应该做的是增加资源培育新移民,「单程证人士大部分是妇女和小朋友,绝对可以转做劳动力。要辅助他们,而不是逼他们到走投无路」。但在触碰问题之前,他强调必须了解徵结,「我们究竟面对的是什幺issue,是香港人口过多?还是人口老化?抑或是入境政策不足以配合经济发展?如果没有了解清楚,可能开错药。」他认为香港其实不是人口过多,而是人口老化,「方法只有:一是吸引年轻人,一是赶走老的,后者没可能。既然香港需要后生和有用的人口,是不是可以先将那150单程证人士变成有用的劳动力呢?」

文 // 彭丽芳图 // 资料图片编辑 // 何敏慧

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